Por Rômulo Araújo Montenegro
O programa Anatomia do Poder, da Rede Vida, conduzido pelo Professor Doutor Ives Gandra Martins, trouxe recentemente uma entrevista com o Professor Fábio Calcini, reconhecido especialista em tributação do agronegócio, para discutir aspectos da reforma tributária e seus impactos sobre o setor.
A entrevista reforçou uma preocupação que venho manifestando há algum tempo: a reforma tributária, ao redesenhar profundamente o sistema de tributação brasileiro, não parece ter considerado, na dimensão necessária, as particularidades e a complexidade da cadeia do agronegócio.
E essa não é uma questão meramente tributária. É uma questão de produção, competitividade, segurança jurídica, desenvolvimento regional e inserção internacional do Brasil.
O agronegócio brasileiro não é uma atividade econômica simples. Ao contrário. Talvez seja uma das cadeias produtivas mais complexas da economia nacional.
Existe o que ocorre “dentro da porteira”, mas existe, principalmente, tudo aquilo que acontece antes e depois dela.
Antes da produção estão os fornecedores de sementes, fertilizantes, defensivos, máquinas, equipamentos, medicamentos veterinários, genética, energia, tecnologia, crédito, assistência técnica e inúmeros serviços especializados.
Dentro da propriedade estão a produção agrícola e pecuária, a utilização de máquinas, mão de obra, energia, insumos e tecnologia.
Depois da porteira vêm a armazenagem, transporte, beneficiamento, industrialização, distribuição, comercialização, exportação e uma extensa rede de serviços que conecta o produtor ao consumidor brasileiro e ao mercado internacional.
É uma cadeia. E, em uma cadeia, o custo tributário de um elo inevitavelmente repercute nos demais.
O problema de olhar o agronegócio como se fosse uma atividade convencional: Uma das preocupações centrais é justamente o tratamento tributário conferido ao setor sem que suas particularidades tenham sido suficientemente consideradas.
O agronegócio trabalha com cadeias extremamente segmentadas, operações sucessivas, produtos sujeitos a diferentes formas de beneficiamento e transformação, sazonalidade, riscos climáticos, operações interestaduais e forte participação do comércio exterior.
Há ainda uma característica fundamental: o valor é agregado ao longo da cadeia.
Quando se produz um alimento, por exemplo, não existe apenas o produto final; Um simples sanduíche não é apenas carne.
Existe o produtor que cria o animal; o fornecedor da genética; aquele que produz milho e soja utilizados na alimentação; a indústria de rações; o frigorífico; a indústria de transformação; o produtor de trigo; o moinho; a indústria de panificação; a embalagem; o transporte; o armazenamento; o comércio; os serviços; a energia; a logística e, finalmente, o consumidor.
Cada elo possui sua própria estrutura de custos e sua própria tributação; Por isso, não se pode avaliar o impacto tributário sobre o agronegócio olhando apenas para a atividade exercida dentro da propriedade rural.
A perda de autonomia dos Estados e os incentivos regionais é outro ponto que merece atenção e essaa redução da autonomia dos Estados para utilização de instrumentos tributários como mecanismos de atração de investimentos e desenvolvimento regional.
Durante décadas, Estados brasileiros utilizaram incentivos fiscais como instrumentos de política econômica. É evidente que esse modelo precisava ser aperfeiçoado. Incentivos concedidos sem critérios, transparência ou avaliação de resultados podem produzir distorções.
Mas eliminar ou restringir significativamente a capacidade dos Estados de formular políticas próprias de desenvolvimento pode produzir outro problema: a perda de instrumentos importantes para reduzir desigualdades regionais.
Para Estados menos industrializados e com menor capacidade de atração espontânea de investimentos, os incentivos regionais não são apenas uma questão fiscal. São instrumentos de competição!
Quando uma indústria decide entre instalar-se em São Paulo, Pernambuco, Ceará, Paraíba ou Goiás, por exemplo, ela considera infraestrutura, mercado consumidor, logística, mão de obra, energia, proximidade dos fornecedores e, naturalmente, o ambiente tributário.
Retirar dos Estados parcela importante dessa autonomia pode significar concentrar ainda mais investimentos onde a infraestrutura e os mercados já estão consolidados.
E isso merece ser discutido justamente em um país marcado por profundas desigualdades regionais.
A concentração e o risco de poucos grandes agentes dominarem a cadeia. Há também uma preocupação concorrencial: Sistemas tributários excessivamente complexos tendem a favorecer empresas que possuem estrutura administrativa, contábil e jurídica para lidar com eles.
Grandes grupos econômicos conseguem manter departamentos fiscais, escritórios especializados, sistemas de compliance e estruturas destinadas a interpretar e acompanhar permanentemente a legislação.
O pequeno e médio produtor rural não dispõe da mesma estrutura. O risco é que a complexidade tributária funcione, na prática, como uma barreira à entrada e à permanência dos pequenos agentes no mercado.
E isso seria particularmente grave no agronegócio, onde milhares de produtores, cooperativas, empresas familiares, agroindústrias e pequenos prestadores de serviços participam das cadeias produtivas.
Uma reforma que pretenda simplificar deveria, portanto, produzir exatamente o contrário: menos burocracia para quem produz.
A tributação do residual nas operações complexas é outro que merece atenção e a forma como serão tratados os resíduos tributários e os créditos ao longo de cadeias complexas.
No agronegócio, muitas operações não terminam no momento da venda da produção rural.
Há transformação, beneficiamento, industrialização, armazenagem, transporte e comercialização.
Se os créditos tributários não acompanharem adequadamente essas etapas, pode ocorrer um efeito particularmente perverso: a tributação acaba incorporada ao custo do produto e se transforma em custo econômico.
E, quando isso acontece, a neutralidade tributária deixa de existir e o tributo passa a influenciar decisões de produção, localização, comercialização e investimento.
A aparente isenção que pode produzir mais burocracia e há ainda uma questão que precisa ser compreendida pelo produtor rural: Mesmo quando determinada operação estiver submetida a tratamento favorecido, isso não significa necessariamente ausência de obrigações acessórias.
A necessidade de documentação fiscal, registros, controles e comprovação das operações pode permanecer.
E aqui está uma contradição que merece ser enfrentada: uma reforma concebida para simplificar o sistema não pode transformar a simplificação da tributação em complexificação da burocracia.
Para uma grande empresa, uma nova obrigação fiscal pode significar apenas a implantação de um novo módulo em seu sistema.
Para um pequeno produtor, pode significar contratar contador, adquirir sistema, emitir documentos e dedicar tempo àquilo que não produz.
O agro é uma cadeia, não uma porteira. Talvez esse seja o ponto mais importante desta discussão. Quando se fala em tributação do agronegócio, ainda existe a tendência de imaginar apenas o produtor rural e essa visão é equivocada.
O agronegócio é um sistema integrado. É a soma do antes da porteira, dentro da porteira e depois da porteira.
Se o fornecedor de insumos sofre aumento de custos tributários, isso repercute sobre o produtor, se o produtor sofre aumento de custos, isso repercute sobre a indústria, se a indústria tem aumento de custos, isso repercute sobre o comércio, se o comércio tem aumento de custos, isso chega ao consumidor.
E se o produto brasileiro perde competitividade, o efeito chega ao mercado internacional. É justamente por isso que uma alteração tributária aparentemente localizada pode produzir efeitos muito mais amplos sobre toda a economia.
Competitividade internacional também está em jogo: O Brasil construiu uma das agriculturas mais competitivas do mundo.
Somos grandes produtores e exportadores de soja, milho, açúcar, café, carnes, algodão, celulose, suco de laranja e diversos outros produtos.
Essa competitividade, entretanto, não é garantida, pois ela depende de produtividade, tecnologia, infraestrutura, logística, câmbio, crédito, segurança jurídica e, cada vez mais, de eficiência tributária.
O produtor brasileiro compete com produtores de países que possuem sistemas tributários e logísticos muito diferentes do nosso.
Portanto, qualquer aumento de custo que não possa ser recuperado ao longo da cadeia reduz a competitividade brasileira.
No mercado interno, pode significar alimentos mais caros, no mercado externo, pode significar perda de competitividade.
E, para um país que transformou o agronegócio em um dos principais pilares de sua balança comercial, esse risco não pode ser tratado como questão secundária.
O desafio para o Congresso e para o Executivo: A reforma tributária já avançou significativamente e não se trata mais de discutir simplesmente se devemos ou não reformar o sistema.
A questão agora é outra: Como fazer com que a implementação da reforma não prejudique justamente um dos setores mais competitivos da economia brasileira?
É necessário acompanhar cuidadosamente a regulamentação, os mecanismos de crédito, os tratamentos diferenciados, as obrigações acessórias, a transição, a tributação das diversas etapas da cadeia e os impactos sobre produtores de diferentes portes.
Também será fundamental medir os efeitos regionais, porque uma regra que pode ser suportável para uma grande indústria localizada próxima aos principais centros consumidores pode produzir consequências completamente diferentes para um produtor rural distante dos grandes mercados e dependente de transporte por longas distâncias.
Simplificar não pode significar uniformizar
O Brasil precisava — e ainda precisa — de uma reforma tributária.
Nosso sistema historicamente foi marcado pela complexidade, cumulatividade, insegurança jurídica e elevado custo de conformidade.
Mas reformar não significa necessariamente tratar todos os setores da mesma maneira.
Igualdade tributária não é ignorar as diferenças econômicas entre as atividades.
Uma cadeia produtiva complexa exige regras que reconheçam sua complexidade.
O agronegócio não pode ser analisado apenas como uma atividade primária. Ele é uma extensa rede econômica que conecta ciência, tecnologia, indústria, serviços, comércio, logística, crédito, produção rural e mercado internacional.
Talvez o grande desafio da reforma seja justamente encontrar o equilíbrio entre simplificação e adequação setorial.
Porque simplificar o sistema tributário é desejável. Mas simplificar uma realidade complexa pela simples imposição de regras uniformes pode produzir o efeito contrário.
O Brasil precisa tributar sem perder competitividade
O debate sobre a reforma tributária não deveria ser tratado como uma disputa entre quem é a favor ou contra a reforma.
A discussão precisa ser mais madura. Precisamos perguntar:
Qual sistema tributário permitirá ao Brasil produzir mais, investir mais, gerar mais empregos, reduzir desigualdades regionais e continuar competitivo no mundo?
No caso do agronegócio, essa pergunta é ainda mais relevante. O setor não pede privilégios. Pede que suas especificidades sejam compreendidas.
Pede neutralidade.
Pede segurança jurídica.
Pede racionalidade.
Pede menos burocracia.
E, sobretudo, pede que o sistema tributário não transforme em custo aquilo que hoje é uma das maiores vantagens competitivas do Brasil: a capacidade de produzir alimentos, fibras e energia em escala, com produtividade e crescente sustentabilidade.
O Brasil não pode correr o risco de construir uma reforma tributária que simplifique a legislação no papel, mas aumente o custo de produzir na prática.
Tributar é necessário. Produzir é indispensável. E, no caso do agronegócio, uma coisa não pode comprometer a outra.
Rômulo Araújo Montenegro é produtor rural, professor universitário e consultor empresarial. Foi Secretário de Estado da Agricultura e Pecuária da Paraíba e Presidente do Conselho Nacional dos Secretários de Agricultura — CONSEAGRI. É Diretor Regional da Academia Latino-Americana do Agronegócio — ALAGRO e atua na discussão de temas relacionados ao desenvolvimento regional, agropecuária, sustentabilidade, políticas públicas e competitividade do agronegócio brasileiro.
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